中国农村灌溉水利体制改革的尝试和尚

  水价、水费问题一直是水利体制改革中的实际问题。尽管主管部门一直在以市场导向来驱动有关体制改革，但源于中国几千年的用水传统，水价难以趋近供水成本，多数农业灌区现行水价只有供水成本的30%~60%。华中、华东18家农业供水单位，平均水价仅有00198元/立方米。湖南平均供水成本为010元/立方米，实际价格水平为002~003元/立方米，个别地方甚至无偿供水。农业水费的实收率不高，北方达到84%，南方仅为68%；南方充裕的水源使得水管单位对县乡代收费的依赖更高，层层截留很严重。末级渠系水价混乱，中间加价和搭车收费严重。西北地区某村把护林、灭虫、计生和教育搭车水费，1998年应收水费27万元，实收66万元；南方某灌区1994~1996年向某县供水202亿立方米，合同水价0012元/立方米，应收2424万元，但是农民实际缴纳水费高达1440万元！水利部编：《水利系统优秀调查报告》第三辑，中国水利水电出版社2004年版，第146~149页。

  水利部一直在研究探讨水权转让中的理论和实践问题。在《水权转让存在的问题与对策》报告里，作者指出现存问题就在于“制度上缺乏一套完善的政策法规体系”，在于“技术上缺乏水量分配方案支撑”，“组织上缺乏一个协调机构”，“经济上缺乏水权转让价格的规范”。水利部发展研究中心：《水利政策研究与决策咨询文选（2000—2005）》，第136~138页。

  这些问题带有普遍性。全国统计同上书，第253页。，如果水管单位要解决规范性财政补贴问题，初步测算，全国共有水利固定资产原值3300亿元，每年运行管理费90亿元，维护养护经费80亿元；但2000年全国水管单位供水、发电等经营性收入92亿元，各级财政补贴仅有18亿元，与需要的170亿元相比，缺口约60亿元，这里还不包括工程更新改造费用。

  单从农田水利来看，水利部财务经济司郑通汉经过长期调查研究，指出农民增收减负迫切地需要农田水利良性运行。郑通汉：《推进水价综合改革，建立农田水利良性运行机制》，《中国水利》2007年第23期。“2006年，水利部在地全国大中型灌区调查中随机调查了200个农民，统计根据结果得出：2005年农业水费支出平均每亩42元，水费约占其产值5%，占亩均纯收入超过10%。可见，我国农民承担的灌溉成本是比较高的”。农田水利工程、管理体制、运行机制问题良多，如工程老化、管理体制改革滞后，管理主体缺位。“随着家庭联产承包责任制的推行，乡镇、村等基层管理组织的管理职能已发生变化，农田水利基础设施的建设、运行、管理没有纳入农村基层政府的管理体制内，新的民主管理体制尚未建立，管理职能消失，导致管理缺位。结果是‘农民管不了，集体不愿管，国家管不到’，末级渠系的投工投劳量急剧下降，进一步加剧了工程的损毁、供水服务质量不断下降，水资源利用效率更低”。此外，农村税费改革以来“农业水价改革陷入困境，水费实收率下降”，“2006年水利部组织对全国26个省市551处大中型灌区的水价改革做全面调查，2005年农业平均水价为65分/立方米，仅占实际供水成本的38%，平均水费实收率5737%……2005年水管单位实收水费只占农业供水成本的22%”。从而“导致灌溉面积急剧萎缩”，“水费收入进一步减少，灌区陷入恶性循环，水管单位陷入困境”。2006年全国参加统计的水管单位有32960户，在不提或少提折旧的条件下，8250户水管单位亏损，亏损额高达2976亿元。

  贺雪峰通过对于湖北荆门高阳镇的调查，提出以原有的大中型机泵站为中心的所谓“大水利”，和脱离这种灌溉体系，村民在小组范围自建的“小水利”的概念。“小水利”指划片承包，推挖堰塘，来解决小片农田的局部、应急的灌溉。（这种学者自定义概念与水利界原有的基本概念不完全一样）贺认为：“小水利还存在更严重的问题，一是小水利破坏了大水利的水系及渠道，二是小水利建设使大水利更加闲置，从而使大水利更加得不到维护，小水利被大水利逼得死掉。但是，小水利不能从根本上解决农田用水问题，因为小水利无法从大江大河中引水过来……”“目前，新贺泵站水系的新贺村和贺集村正在大力兴建小水利。小水利兴建成功之日，也就是大水利被毁之时，也就是农田水利全面倒退回旱涝不能保收的建国前状态之时”。“新贺泵站在承包制以前，可以灌溉四个村14万亩耕地，目前仅能灌溉不足5000亩耕地，实际灌溉不足2000亩耕地，曾经一度解决的旱灾，在最近10年又频频回来”。贺雪峰：《乡村研究的国情意识》，湖北人民出版社2004年版，第251~252页。

  罗兴佐在《大水利与小水利——四川绵竹调查》里也指出：“人民公社体制解体后，水利系统维护的突出困难是，支渠以下是否还有一个合格的维护单位及必要的维护资金。税费改革前，因为统筹共同生产费，乡村组织充当了这一角色。税费改革后，共同生产费被明令取消，乡村组织退出了这一角色，因此导致了全国许多农村地区农田水利系统的瓦解……要么水利单位缺乏基本的维护费而致水利系统瓦解，要么农民买不起高价水而致水利系统闲置并最终废弃，这正是全国许多农村地区在税费改革后的水利状况。”

  “在华北平原和江汉平原农村，大中型水利设施也曾发挥着主导作用，但是农村改革以来尤其是税费改革后，这些大中型水利设施逐渐被废弃，其中的重要原因是农民以一家一户为单位大量投资小水利建设，如挖堰塘、打机井，这些无序的小水利建设切割了大中型水利设施的整体效益，并终结了这些大中型水利设施的作用”。

  贺还认为：湖北省“以钱养事”乡镇综合改革的实际运转效果不尽人意。鄂西一位长期从事农村工作的县长评价这项改革的后果是四句话，即“财政负担加重了，人员搞少了，感情搞生了，思想也搞乱了”。这位县长显然认为乡镇综合改革是相当地不成功。到乡镇调查，乡镇党政负责人都认同县长的说法，改制的事业单位员工更是怨声载道，愤懑之情溢于言表。更重要的是，以钱养事的改革实际上不仅没有为农民提供高质量的服务，而且过去那些质量不高的服务，现在也慢慢变得成了问题，原因是改革后的“民办非企业组织”不再有长远预期和打算，又不再有提供服务的积极性和主动性。一句话，从目前湖北省乡镇综合改革的实践来看，这项改革未达到目标，是一项不成功的改革。参见贺雪峰：《“以钱养事”的改革为什么错了》。

  同时中财办、财政部、水利部的联合调查，也坦承了中央主管部门的忧虑王韩民、吴振鹏、倪文进：《小水利攸关大农业》，周英主编：《2006中国水利发展报告》，中国水利水电出版社2006年版，第303~305页。：一事一议操作难度大。“村内公益事业涉及教育、水利、道路、绿化等领域，要议的事多，但筹资上限仅15元，一年解决一件事都不够。黑龙江从2003年实行对村内工程开展‘一事一议’限额内（12元）筹资，省级财政补一半，由于限额太低，难以议成，2003年财政仅补助了1000万元，2004年补助约7000万元，仅占计划补助的2/3。……‘一事一议’缺乏表决和强制执行的约束机制，少数人不同意就造成事情办不成……灌溉排水工程受益范围一般涉及多个村组，若无法同步议成，工程不能建成并发挥效益……有些农田灌溉排水工程投资大、收益低，超出农民的承担接受的能力，往往议不成功。安徽省是最早进行农村税费改革试点的省份……但能够议成的事与需要干的事比例为1∶5左右（工程数）、1∶10左右（投资数）”。所以实际议成、办成的水利工程，是很少的。

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